编者按中国工商学会在主动约请专家、学者积极为“工商登记制度改革”撰稿过程中,收到了北京大学教授、中国行政法学会副会长湛中乐撰写的《工商登记制度改革的行政法治构图》文章,从宪法、行政法角度对工商登记制度改革进行了解读,对改革存在的不同声音,进行了理性、客观的分析回应,并就如何促进形成共识、实现社会共治提出了应对之策。现将文章主要观点摘编如下,供领导同志和有关方面参考。

  法治是最大的制度红利

  过去,我们很多的改革是“良性违宪”、“违法改革”,即改革符合人民的根本利益,但违反了宪法、法律条文,强调用改革的结果去论证改革的合法性,忽略了改革的程序正当性。此次工商登记制度改革不同,从提出、试点到全面实施,整个过程均突出法治的引领和推动作用,确保在法治轨道上推进改革。如通过及时修订《公司法》等相关法律法规,确保改革于法有据。这和过去相比是一个巨大的进步。再联想到全国人大对广东行政审批制度改革的授权、中国(上海)自由贸易试验区的授权,应当说,高度重视运用法治思维和法治方式来推进改革,正在成为一种趋势。

  从今年一季度企业注册量大幅攀升的情况来看,工商登记制度改革的红利已经初步显现,这是法治化改革带来的红利。改革开放前三十年,人口红利、自然禀赋、民营经济等多重因素成就了中国的“经济奇迹”。未来三十年,中国经济的持续健康发展,关键是要进一步推动行政管理体制改革、经济体制改革,建设法治国家、法治政府和法治社会,从根本上释放制度红利,进一步激发社会活力和创造力。邓小平同志曾讲:“科学技术是第一生产力。”今天,我们可以进一步说,法治也是生产力。

  工商登记制度改革的本质在于放松规制

  放松规制,减少行政审批,发挥市场的决定性作用,是十八届三中全会《决定》释放的最强烈信号之一。新一届政府承诺,把国务院各部门行政审批事项削减1/3以上。工商登记制度改革即是行政审批制度改革的重要内容之一。从公司法角度看,实缴制改为认缴制、先证后照改为先照后证、企业年检改为年报公示,体现了从许可设立主义(又称核准设立主义,指法人设立时除了应符合法律规定的条件外,还要经过主管行政机关的批准,主管机关依照规定进行审查,作出批准或不批准的决定)到准则设立主义(又称登记主义,指法律预先规定法人成立的条件,设立人可依照该条件设立,一旦符合法人的成立条件,无须经过主管部门批准,直接到登记机关办理登记后,法人即可成立)的转变;从行政法角度看,此次工商登记制度改革体现了从注重事前监督、审查和控制的“行政管理主义”,向突出事前、事中和事后相结合、国家和社会相结合、公法和私法相结合、行政和司法相结合、公共机构和私人相结合的“公共治理模式”的转变。

  工商登记制度改革是政府放松规制,还权于民、还权于社会、还权于市场的生动体现。认缴登记制,实际上将工商机关在公司设立登记中的实体审查义务,调整为一种程序性审查义务,充分尊重公司意思自治;先照后证,实际上变“法律的一般禁止”为“法无禁止即自由”,只有从事需要特别许可的生产经营活动,才需主管部门许可;年报公示,实际上用新的信息规制工具,代替了“行政检查”这种以命令强制为特征的高权性行政手段。

  认真研究改革中出现的问题

  对于工商登记制度改革,特别是注册资本登记制度改革,社会上存在两种声音:一种声音认为,中国的法律环境、信用管理体系远未成熟,改革步伐偏大,与社会整体环境不相适应,越改泡沫越多;另一种声音认为,此次改革是放松市场主体准入规制、尊重公司意思自治的有力举措。从上半年推行注册资本登记制度改革的实际情况看,确实存在一些问题,如出现“一元钱公司”、公司认缴出资期限过长等,一定程度上加深了社会各界的认识分歧。改革出现争议十分正常,评价一项改革正确与否,关键要在法治前提下,考察改革的实效。从这个角度看,此次改革无疑是成功的,即使存在问题,也瑕不掩瑜。此次改革甚至可以作为撬动国家、社会和市场一体改革的一个支点、第一张多米诺骨牌。当然,对于存在的问题,应予以高度重视,进行充分研究。

  首先,针对《公司法》与其他单行法不衔接、税务登记与商事登记不配套、部门规章不一致等问题,应及时对相关法律、法规、规章进行立、改、废,从根本上保证法制统一。

  其次,部分前置审批事项超出工商部门职权的问题,本质上是一个行政协调问题。由于法律的重复或交叉授权,导致不同部门的职权在一段时间内交叉重叠。对此,关键应通过实体法改革,厘清前置审批权的配置。同时,加强联合制定规章、部门联席会议、联合执法、信息共享、行政协作等程序性机制的建构。

  最后,社会信用体系不健全、协会组织“实质行政化”和“能力缺失”的“两极化”、第三方专门机构欠缺独立性等问题,不是延迟或者放弃工商登记制度改革的理由。相反,越是这种情况下,越要加快工商登记制度改革,发挥改革的“倒逼效应”,进一步转变经济性规制方式,强化信用监管,促进协同监管,提高监管效能,实现社会共治。

  归纳总结改革经验

  现代政府有五大主要职能,即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。作为市场监管的一个重要部门,如何按照加快政府职能转变、建设服务型政府的要求,推进市场监管体系和方式改革,激发各类市场主体创新活力,增强经济发展内生动力,是当前摆在工商部门面前的一道必答题。注册资本登记制度改革是拉开工商行政管理改革大幕的历史性一步,对于改革中可复制推广的经验,应认真总结提炼,以指导未来改革实践。

  第一,多管齐下,实现协同共治的目标。良好的市场监管体系,有赖于国家、社会和市场的适度分权。对市场规制权进行适度均衡配置,相比一家独揽规制权力,往往更富规制效率。因此,应充分发挥政府部门的规制作用、市场主体的自律作用、行业协会的引导作用、媒体及社会公众的监督作用。 

  第二,重大改革必须于法有据。工商行政管理改革涉及市场主体登记、企业信用分类、消费者权益保护等多个方面和环节,涉及法律衔接、机构重组、职权调整、程序协调等深层次问题,只有及时把公私利益冲突、部门利益之争引入立法过程,使各方在立法过程中充分表达各自观点和立场,才能最大程度减少阻力,凝聚共识,增强改革的合法性和实效性。

  第三,市场监管方式需要不断创新。政府对市场进行规制,并不一定要选择最强硬的规制手段,恰当的、管用的规制手段才是最好的选择。换言之,规制手段不仅要多元,还要符合比例原则,即行政权力所采取的措施与其所达到的目的,必须合比例或相称,兼顾国家、社会和个人的利益,使成本收益相当。改变传统“命令-控制”模式,注重行政手段与司法手段相衔接,发挥信息披露、信息共享、信用约束、信用监管等手段在部门协同监管、强化社会监督和企业自律自治中的作用。

    责任编辑:韩振栋

(来源:中国市场监管学会)