编者按:当前,政府为加快职能转变,明确要求在公共服务领域更多利用社会力量,加大购买服务力度。十八届三中全会《决定》强调,要推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。正确认识、积极稳妥地推进政府购买公共服务工作,不断创新和完善服务提供方式,是我国建设服务型政府的必然要求。为此,我们摘编相关文章,进一步解析政府购买服务的意义、困境及未来发展途径,供参考。

  推进政府购买公共服务是大势所趋

  政府购买服务是政府为了履行服务公众的职责,通过签订合同,由政府财政向各类社会服务机构支付费用,用以购买其提供的、由政府鉴定种类和品质的全部或部分公共服务。它是一种政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现的政府公共服务的供给方式,要求政府以多元、民主、协作的方式进行管理。

  十八届三中全会《决定》提出,要加大政府购买公共服务力度。这是切实转变政府职能、深化行政体制改革的重要途径。2014年政府工作报告提出,要创新政府管理理念和方式,健全决策、执行、监督机制,推进政府向社会购买服务的改革。2013年,国务院办公厅发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》,为今后进一步推动规范政府购买公共服务实践指明了方向。

  由政府出资购买,第三方提供多元化的公共服务,可以充分发挥市场作为资源配置的基础性作用,不同程度地满足人们多元化和个性化对公共服务的需求,大大降低服务成本。同时,随着我国市场经济体制的进一步完善,必然需要多元化的市场主体,需要消除行政垄断,建立起有序竞争的市场秩序。政府购买公共服务,创造了政府管理与社会自治相结合、政府主导与社会参与相结合的社会管理和公共服务体制,有利于进一步转变政府职能和建设服务型政府,是提高公共服务的质量和效益的管理服务新模式。目前,中国正处于经济转型期,经济发展速度调缓,政府财政收入增长率也开始放慢。政府不可能简单靠扩大财政支出的方式来满足日益增加的服务需求。这就需要政府创新公共服务方式,提高服务效率,减少成本支出,这是公共管理变革的大势所趋。

  我国政府购买公共服务存在的困境

  政府转型和治理理念滞后。政府购买公共服务,要求树立以公民与社会为本位的服务理念,政府职能要实现从管制到服务、从经济建设到公共服务的转变,创建服务型政府。然而,迄今为止,我国政府尚未达到小政府、大社会的要求。政府放权和建设有限政府尚未实现,政府在购买公共服务过程中无法做到将公共服务生产者购买者职能分开,也无法真正地引入市场化竞争机制,政府在购买公共服务过程中依然大包大揽,提高了公共服务的供给成本,降低了公共服务的效率和效益。

  缺乏法律规范和制度保障。虽然少数的地方政府颁布了政府购买公共服务的法规和规章。但是,迄今为止,国务院全国性的政府购买公共服务专门的法律规范尚未出台。2003年《政府采购法》规定了政府采购的范围包括货物、工程和服务等,对服务的理解仅仅限于维系政府运作的后勤服务,公共服务并没有列入采购范围,从而使得政府购买公共服务缺乏法律和制度依据。

  社会组织发展不完善。我国社会组织主要有从政府分离出来的和自发形成的两种,前者官办色彩比较浓厚,缺乏创新性、开拓性、灵活性、透明度和市场竞争意识。而民间自发形成的社会组织,则往往资源有限,缺乏高素质的人才和科学管理机制,不同程度地缺乏诚信,对即将到来的政府购买心有余而力不足,无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足,成为制约政府购买服务的重要因素。

  缺乏监督和评价体系。加强对社会组织的监督,是政府购买公共服务的一个关键问题。目前,政府购买公共服务普遍缺乏科学系统的评价体系和有力的监督体系,也缺乏以效益和效率为基础的量化指标以及相关的核算体系,因而影响了我国政府购买公共服务的效率、效益和效能。

  政府购买公共服务国际经验借鉴

  英国:第二次世界大战之后,英国实施大规模国有化运动和福利制度。住房、交通、教育、医疗、失业救助等关系国计民生领域的公共服务大部分由政府低价提供,能源、电力、邮政、铁路等垄断性行业也基本由政府控制。随着社会福利开支日益扩大,英国政府和公众开始意识到庞大的公共服务开支带来难以为继的财政风险。同时,由政府包办提供公共服务引发的官僚作风、运行效率低下等弊端逐渐显露出来。在这种大背景下,在20世纪70年代末,英国进行了一系列私有化改革,在供气、供水、供电等领域引入私营企业。英国公用事业私营化的实践,一方面缓解了公共财政能力不足,帮助公共部门提供了更多的公共服务,另一方面鼓励了公共服务提供方私人部门的竞争,提高了供给效率。

  美国:20世纪80年代,里根政府时期更多地实行供给学派经济政策,掀起了以放松管制为主要内容的经济改革运动,市场机制更多地被运用于公用事业运营中。在克林顿政府时期,联邦政府对100多个机场的空管和一些军事基地维护运营引入了市场竞争机制,更多地采取了公共服务或政府服务合同外包的形式。在美国,私营企业和社会组织可以提供多种公共服务,包括公园管理、卫生保健、学前教育、社会住房、老年人照顾、社区司法矫正服务等。

  日本:尽管20世纪90年代以来,日本政府不断推进以放松管制为主要特征的公共服务领域的改革,但是公共服务提供主体依然是政府。进入21世纪,实施了市场化实验,即能够市场化的部分尽量市场化,政府退出可以由私人部门生产和经营的部分,私人部门无法提供的公共服务再由政府提供。2006年,专门出台了关于导入竞争机制改革公共服务的法律,严格程序规定,成为政府购买公共服务的制度规程。

      提高政府购买公共服务质量和效益的若干对策 

  积极推进行政体制改革,加快政府职能转变和服务型政府建设。政府购买公共服务,需要有良好的宏观政治和制度环境,这就需要进一步加快政府职能的转变,从全能政府转变到有限政府,将政府职能转换到社会管理和公共服务职能上来。严格划分中央和地方的公共服务职责;建立公共服务评价指标体系;公共服务的供给决策和执行分开;实行公共服务问责制;建立有效的基本公共服务均等化机制。

  规制政府行为,完善相关的法律、法规和制度尽快出台《政府采购法实施条例》,修订政府采购货物和服务招标投标管理办法和政府采购品目分类表中关于服务类产品的范围。明确政府购买公共服务的具体步骤、方法和程序等,对于采购人、供应商、采购代理机构的资质等也要出台相关的标准和规范。

  大力发展社会组织,协调好政府、市场和社会组织三者之间的关系。加大政策支持,培养社会组织的独立性,摆脱社会组织对政府的依赖。培育良好的市场环境,为社会组织的发展提供丰富的土壤。努力培养社会组织的竞争意识,摆脱等、靠、要的思维惰性。政府向社会组织购买服务,要采用竞争性机制,利用市场的力量,在公开、公平、公正的原则上进行公共服务项目的招投标,各类社会组织在平等竞争的基础上进行竞标。

  建立健全对政府购买公共服务的监督评价体系。积极引入政府部门、第三方民间机构、媒体和舆论对社会组织的服务进行监督和评价,做到政府监督、法律监督和舆论监督相结合,提高公共服务的供给质量和效益。

  (摘编自《人民论坛》、《学习时报》、《中国证券报》、《经济日报》等)

    (责任编辑:杨晓红)

 

 

                                                                     (来源:中国市场监管学会)