助推市场起决定性作用是更好发挥政府作用的首选
——以行政审批制度改革为视角

 

□江苏省无锡市工商局副局长 盛小伟

    如何认识《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”?

    使市场在资源配置中起决定性作用是已经形成的共识。然而,在更好发挥政府作用的具体操作上,似乎存在过多地运用政府监管“有形之手”的现实局限性。

    笔者以为,应着力把政府的“有为”,或者说把更好的政府作用发挥首先体现在助推和促进市场起决定性作用上。其中的关键,在于政府要加大力度,致力于强力推进行政审批制度改革,自我革命,努力并乐意当市场起决定性作用的“助推手”,真正以政府权力的“减法”,换取市场活力的“乘法”。

    应当看到,在长期计划经济的传统思维与习惯做法下,政府形成的通过设立行政审批事项(包括发放许可证、批文、目录管理等)直接参与、干预、控制经济运行的惯性思维和具体做法还不同程度地存在。“积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”不会自行推动。虽然我国的市场化改革由政府提出并强力推动,但市场化改革的阻力很大部分又来自政府内部。面对社会主义初级阶段发展市场经济的实情,特别是市场机制尚处于生成过程中的实际,在更好发挥政府作用的路径选择和重点确定上,必须把大力助推市场起决定性作用作为政府开展各项工作的首选。

    事实上,准确、有效地处理政府与市场的关系,一直是本届政府成立以来孜孜以求的改革重点。以“法无授权不可为、法无禁止皆可为、法定职责必须为”为主旨,公布权力清单、负面清单、责任清单;鼓励大众创业、万众创新,大量工商登记前置审批改为后置,市场主体准入更加自由,创业投资者自主约定和市场主体自主选择的权利被更多地赋予。一系列简政放权举措取得了重大进展,深化行政审批制度改革已经成为吸引创业投资、激发市场活力的“重头戏”和“先手棋”。

    改革的红利正逐步释放。更好发挥政府作用,体现“更好”的要义,仍有大量工作要做,必须以坚定的决心和强有力的“硬约束”规范政府行为。

    站在基层的角度看顶层,笔者觉得必须在以下五方面持续“发力”,把强力推进和深化行政审批制度改革,作为政府“更好”作用发挥的题中应有之义和重大举措,着力助推市场起决定性作用。

    坚持原则,控制增量。基于公共利益中社会及公众特别关切的公共安全考量,必须突出和坚持在确保“国家安全”和“人民生命财产安全”(以下简称“两个安全”)的前提下,通过合法途径设立相应的行政审批事项,这是必须和确保的。除“两个安全”以外,按照必须、少量的原则,通过法律、行政法规和国务院决定,合法有效地设立行政审批事项,以严格控制行政审批事项的增量。如果不能狠下决心,用硬措施把住“进口”、控制增量,就会陷入“边减边增”“增减同步”的“原地踏步”“原地打转”怪圈,改革的红利就会被稀释、乃至消弭,行政审批制度改革的成效就会“打折”,甚至会带来对改革本身的诟病。

    坚决不设,松绑落地。遵循市场经济的一般规律,着力解决政府干预过多的现实问题,要松绑、赋权和让渡,更多地还权于市场,还权于市场主体,让市场起决定性作用,让市场主体自主约定、自行选择,真正体现市场“无形之手”的作用,对已经确定并能够有效实施的“公民、法人和其他组织自主决定的,市场竞争机制能够有效调节的,行业组织或中介机构能够自律管理的,行政机关采用事后监督与其他行政管理方式能够解决的”,政府不但要坚决不设任何形式的行政审批事项,还要尽力将共识化为行动,创造条件促成市场松绑政策的落地,助力市场尽快进入“角色”,发挥好自我调节作用。需要特别强调的是,在社会主义初级阶段发展市场经济、迈向市场化的过程中,不免会夹杂着不适应、不协调,在特定范围内可能会出现一定的“混乱”。对此,一方面,在推进和深化改革中应有心理预期和心理准备,做好应对、应变的预案;另一方面更要有“容忍度”,即容忍有问题,容忍出问题。但必须坚持的是,一旦出现或碰到了问题,更要运用改革思维和法治方式,向市场求解,不能退回去、走老路。因为改革的半途而废或者“回炉”中的“过犹不及”,会给后续改革“增阻”“添堵”,必须尽力避免。

    坚决退出,削减存量。以“壮士断腕”的勇气和魄力,进行政府限权、削权的自我革命。要通过梳理,对已经设立的行政审批事项,除涉及“两个安全”的予以确保之外,对现有存量的行政许可事项,必须加大“釜底抽薪”的力度,以“取消”为主,坚决做到和实现“政府退出”,争取行政审批事项的存量继续有大幅减少,给社会与公众一个直观的感受;与此同时,还要严格控制前置变后置、备案、下放、转移的行政审批事项的数量,谨防以妥协性的“以退为进”的“策略”实现“暗度陈仓”——将应该取消或可以取消的行政审批事项保留下来加以继续审批;对各地、各部门自行设置的非行政审批事项,除严控极个别依法调整为行政许可事项外,一概予以取消。

    坚持共治,各就各位。实践表明,在全面深化改革和发展市场经济的背景下,处理好政府与市场的关系,是核心问题,起到的是引领作用,但决不是全部问题所在。在中国特定的计划经济语境下发展市场经济,必须排除一切阻力,调动一切积极因素,组成一个各司其职、各尽其责的大力协同“共同体”,这个“共同体”能否有效发挥作用的关键仍在政府,就是政府要牵好头、带好头,既处理好与市场的关系,也致力于理顺社会各方的关系,通过分权、还权、让渡等分清职能、厘清权力边界,在市场经济的“大舞台”上,真正做到“政府的归政府,市场的归市场,社会的归社会,企业的归企业,个人的归个人”,让不同的权力主体、利益主体,饰演好“规定性的角色”,各自准确地定位,促进缺位的到位、越位的归位、错位的正位,互相补位,各就各位,以政府、市场、社会作用的合法合理的发挥与平衡,形成协同共治的格局,进而促进政治、经济、社会、文化、生态的全面协调发展。

    坚持“不为下的有为”,遏制冲动。

    在行政审批制度领域,与市场经济相背的传统思维积淀很深,强大的惯性作用、路径依赖的惰性、显性与隐性的行政干预……凡此种种,阻碍了改革的步伐。

    政府更好地助推市场起决定性作用,必须坚决推进和深化行政审批制度改革,摒弃设立行政审批事项的自我赋权、扩大作为范围的非市场行为,在作为选择和行为规范上,从惯常的“有所为有所不为”转变为“有所不为有所为”。因为,在无限政府的取向下,只要政府想有所为,带来的必然是“无所不为”“无所不包”“无所不能”的后果,极大地压缩甚至封闭了市场调节的余地和空间。只要政府选择了“为”在先,就可能造成一个不对称的市场,或一个行政化的市场,而这正是需要重新定义,通过深化改革予以重构的政府与市场的关系。在市场化的环境下,政府作用的“更好”不在于行政权力指向“更多”,而是管该管的,不是管能管的;做该做的,不是做想做的。

    因此,倡导并实现政府“有所不为有所为”的取向,“不为”并非“不为之”,而是政府主动放手,在适合市场发挥作用的领域,以政府退出的“不为”让位于市场“无形之手”的“有为”,以“不为”的自我限权,遏制政府“有形之手”时不时“出手”的冲动,有效解决政府干预过多的弊端。在“不为”基础上,再将政府的有效之“为”集中在更好地履行宏观调控、公共服务、市场监督、社会管理、环境保护的法定职责上,提供惠民、利民的公共产品,着力解决垄断、不正当竞争等问题,更好地以“有形之手”实现对自身职能、责任的全覆盖,使“为”更有针对性、更富有成效。

    在上述意义上理解,“为”与“不为”、“不为”与“为”,恐怕不仅仅是文字排序的区别,其中更蕴含着政府与市场关系的要义与真谛,即有效市场下的有为政府。

 

 

 

 

                                                                                                   (来源:中国工商报)