加强事中事后监管推动市场监管体系的改革与创新
宋华琳

  为深化商事制度改革,强化“先照后证”改革,国务院近期颁布了《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(以下简称《意见》),这份文件结合当前简政放权、政府信息公开、信息治理、市场监管改革实践,立足中国市场监管现状,借鉴国外政府监管经验,提出了强化事中事后监管的原则,厘清了市场监管职责,引入了以信用监管为核心的监管制度,并探索监管方式创新,引入市场监管共治。这份文件是构建新型市场监管体系的顶层设计,为推动市场监管现代化奠定了坚实基础。

  通过“先证后照”推动行政审批改革

  清理工商登记前置审批项目,由先证后照改为先照后证,是党中央、国务院部署的一项重大改革。2014年以来,国务院分三批审议决定将一些工商登记前置审批事项调整或明确为后置审批,并印发《国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》(国发〔2014〕27号、国发〔2014〕50号、国发〔2015〕11号)予以公布。“先照后证”改革以工商登记改革为切入点,通过工商系统的自我革命、主动放权,打破了市场主体准入的玻璃门,还权于企业,还权于市场,带动相关部门审批制的改革,为“大众创业,万众创新”提供制度平台。

  为了真正落实“先照后证”改革,应当落实行政审批事项目录管理,由工商总局负责公布工商登记前置审批事项目录,并向社会公布,真正做到目录之外无审批,从而真正为企业减负,激发市场主体活力。除法律、行政法规和国务院决定外,一律不得以备案、登记、年检、监制、认定、认证、审定等形式实施变相前置审批。

  厘清市场监管职责

  《中华人民共和国行政许可法》第六十一条第一款规定,“行政机关应当建立健全监督制度,通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料,履行监督责任。”该法第六十二条规定,“行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测,对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时,行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料;被许可人应当如实提供有关情况和材料。”据此,行政审批部门有权进行监管,审批行为并非静态的、一劳永逸的行为,而是一个连绵不绝的监管过程,通过动态监管维护市场秩序,捍卫公众权益,这也是“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”原则的生动体现。

  在市场监管过程中,应秉承职责法定的原则,这也是依法行政基本原理的要求。应做到“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”,按照法律法规和国务院决定,厘清工商部门、审批部门和行业主管部门的市场监管职责。对于法律法规中明确监管职责和监管部门的,由法定监管部门依法履责;没有明确的,则由工商部门、审批部门、行业主管部门按分工履责。这有助于推动市场监管法治化、制度化、程序化和规范化,推动事中事后监管责任的落实。

  建构以信息信用监管为核心的监管制度

  应当加快推进全国统一的信用信息共享交换平台和企业信用信息公示系统建设,推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用,强化信用体系的约束作用,构建以信息归集共享为基础,信息公示为手段,信用监管为核心的监管制度。

  《企业信息公示暂行条例》将“企业信息”界定为“在工商行政管理部门登记的企业从事生产经营活动过程中形成的信息,以及政府部门在履行职责过程中产生的能够反映企业状况的信息。”该条例的出台,促使建立了企业信息公示制度、企业经营异常名录制度、严重违法企业名单制度等。企业信用信息公示系统的建立,通过公示市场主体的注册登记、许可审批、年度报告、行政处罚、抽查结果、经营异常状态等信息,来促进企业自律,促进社会监督,促进事中事后监管,为简政放权、放管结合、优化服务提供支撑。应进一步优化和强化国家企业信用信息公示系统的功能,将其构成市场监管的信息库、问题源与晴雨表,进而成为重要的事后事后监管平台。

  《意见》要求建立信息互联共享机制,要求在2016年底之前,初步实现工商部门、审批部门、行业主管部门及其他部门之间的信息实时传递和无障碍交换,进而构建双向告知机制、数据比对机制,把握监管风险点,将证照衔接、监管联动、执法协作等方面的制度措施有机贯通,支撑事中事后监管。须知,监管信息资源的跨部门共享是部门间有效协调的前提,形成彼此间以知识为基础的信任,这有助于打破政府监管信息资源的“孤岛”,使得部门间能以共享必要信息为前提,在监管政策形成和监管执法层面有更好的协调。为此或应秉承职能共享、规范有效、及时完整、合法使用、保障安全的原则,组、织建设国家企业信用信息公示系统、信用信息共享交换平台和“信用中国”,促进组织间的合作,形成相互依存的治理网络,来共同应对市场监管难题。

  推动事中事后监管方式创新

  在利益阶层高度分化、社会结构日益复杂的现代社会,不能寄希望于通过“命令-控制型”的刚性监管方式,不能寄希望于某种单一的监管方式,来解决某一具体监管领域的所有问题。中国市场主体的经济组织形态各异,不同违法行为的成因不同,表现形式不同,这决定了现代的市场监管应使用“组合拳”,而非“单打一”,需要综合运用事前监管工具和事中事后监管工具,综合运用命令-控制型监管工具和激励性监管工具,来实现市场监管的目标。

  行政审批是典型的事前监管手段,在简政放权、行政审批制度改革的大背景下,有必要将关口后移,加强事后监督管理,以有效集中监管资源,去查处市场活动中的违法行为。通过推动事中事后监管方式创新,避免出现监管真空,规范市场活动中的“灰色地带”。

  应努力实现监管创新,加强市场风险监管。利用大数据、物联网等现代信息技术,整合抽查抽检、网络市场定向监测、违法失信、投诉举报、行政执法、市场监管信息,对不同类型的市场主体、市场活动的风险加以评估,来发现和应对区域性、行业性及系统性的风险。使得“好钢用在刀刃上”,能将有限的市场监管资源,优先配置到对高风险的市场主体、市场活动的监管。

  在我国《论语?尧曰第二十》中孔子即云“不教而杀谓之虐”。在事中监管过程中,应完善提醒、约谈、告诫等监管手段,通过建构相应的执法警示制度,对有潜在违法可能的相对人给予预警提示,对有轻微违法行为的相对人予以告诫规劝,通过合作式监管,减少监管成本,提高监管实效,及时化解市场风险。

  在市场监管中,应着力建立随机抽取被检查对象、随机选派检查人员的“双随机”机制,以限制和规范监管部门的行政裁量权,规范行政检查活动。市场监管部门应公布抽查事项目录,逐项明确抽查依据、主体、内容等,重点抽查风险较高、投诉举报多、列入经营异常名录或有严重违法记录的市场主体。并及时向社会公布抽查及处理结果,与社会信用体系相衔接。使广大市场主体不为“随意执法”所扰,不越雷池合法经营。

  市场经济本质是信用经济,应通过信用约束和行政处罚的联动,更好地实现市场监管效果。《意见》要求对违法市场主体加大行政处罚和信用约束力度,依法实施吊销营业执照、吊销撤销许可证、列入经营异常名录和黑名单等惩戒措施。这旨在通过信用记录和信用信息的公开,约束市场各经济主体的行为。通过信用约束手段,形成“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制。

  建构市场监管社会共治格局

  在社会转型、市场转型、监管转型的过程中,有必要实现从监管到治理的转型,强化中国市场监管体系与监管能力,引导市场主体自治,推进行业自律,鼓励社会监督,建构市场监管的社会共治格局,促使中国市场监管制度的现代化。

  因此,《意见》指出,要采取守信激励和失信惩戒措施,促使市场主体强化主体责任,在安全生产、质量管理、营销宣传、售后服务、信息公示等方面履行法定义务,主动接受社会监督。市场主体还可以通过创新企业战略,改革内部质量管理,设定高于法定要求的自律性规范,来更好地开展市场活动。

  中共中央办公厅、国务院办公厅于近期印发了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》,强调坚持社会化、市场化改革方向,坚持法制化、非营利原则,厘清行政机关与行业协会商会的职能边界,促进行业协会商会成为依法设立、自主办会、服务为本、治理规范、行为自律的社会组织。《意见》也要求充分发挥行业协会商会对促进行业规范发展的重要作用,发挥和借重行业协会商会在权益保护、资质认定、纠纷处理、失信惩戒等方面的作用,推进监管执法与行业自律的互动。

  在构建市场监管社会共治格局的过程中,要鼓励社会监督,发挥市场专业化服务组织的监督作用。发挥消费者协会等社会组织的作用,发挥会计师事务所、律师事务所、公证机构、检验检测认证机构等专业服务机构的监督作用,积极培育和发展社会信用评价机构,健全公众参与和舆论监督机制。通过社会共治,通过市场监管部门与市场主体、行业协会商会、第三方机构、公众、传媒的合作治理,通过社会共治,实现市场监管中的“巧监管”、“巧治理”,实现监管任务,维护公平竞争的市场秩序。(作者系南开大学法学院教授,博士生导师,中国行政法学研究会政府规制专业委员会副会长)

 

                                                                              (来源:中央政府网)