试论企业户口制度再简化

统计数据显示,截至2015年底,全国已有超过7000万户经工商部门依法登记的市场主体。然而在此之外,还有数量难以统计、受“网开一面”的政策庇护、无须办理工商登记的自然人网店;还有不少无视企业户口登记制度、处于流动状态的无照(无证)经营户。
  市场主体是经济活动的细胞和活力之源。毫无疑问,与社会领域的人口户籍制度需要完善,回归常态一样,经济领域的企业户口制度也面临分类治理,全面落实低门槛、宽准入,进一步简化流程和相关材料的现实问题。

企业户口制度的演变
  企业户口制度的形成与发展,取决于国家基本经济制度和社会经济发展水平,并随着社会历史条件和发展进程的变化而变化。
  1956年之前,伴随着社会主义改造,贯彻国家对资本主义工商业的利用、限制、改造的政策和对个体工商户的教育与改造成为中心任务,官僚资本被国有化,个体工商业纳入各种形式的合作经济组织,戴上了“集体”的“红帽子”,由各个行业归口统管。
  1962年12月,国务院下发《工商企业登记管理试行办法》,登记机关对全国各类工商企业进行了全面的普查、登记、发证。但由于经济制度以单一的公有制为主,实行统一的计划经济,管理集市贸易和打击投机倒把活动导致到1966年上半年全国城镇个体商贩减少到仅剩8万人。
  至1978年之前,企业户口制度名存实亡。混乱无序的企业户口制度是当时政治、社会、经济、文化领域无序状态的直观、真实反映。
  1978年9月25日,国务院发出《关于成立工商行政管理总局的通知》,工商行政管理系统的组织机构一直延伸到工商所,企业户口制度全面恢复并逐渐步入健全、规范、有序的轨道,各类市场主体伴随着思想解放和对所有制认识的不断深化而重新萌发生机与活力,特别是市场起决定性作用,为企业户口制度注入了新的改革动力与活力。
  真正对企业户口制度产生颠覆性影响的是以下两项改革:
  一是从2014年3月1日起,在全国范围内实施注册资本登记制度改革,核心是注册资本从实缴制到认缴制,将出资的权利、义务与责任完全交由企业自主、自由、自行承担,配合大众创业、万众创新,大大降低企业初创阶段的资本投入和运营成本。主要内容是,除法律、行政法规和国务院决定对特定行业注册资本最低限额另有规定外,取消有限责任公司最低注册资本3万元、一人有限责任公司最低注册资本10万元、股份有限公司最低注册资本500万元的限制;不再限制公司设立时全体股东(发起人,下同)的首次20%的出资比例;不再限制公司全体股东的货币出资金额占注册资本30%的比例;取消了2年、5年的出资期限,不再规定公司股东缴足出资的期限。公司的股东可完全根据企业自身生产经营发展的实际,按需、自主地选择注册资本以现金、实物或技术等的出资以及出资的时限。公司实收资本不再作为工商营业执照上载明的登记事项,申请公司登记时,无须提交验资报告。
  二是改革“先证后照”为“先照后证”,理顺了先取得主体资格,而后再申请经营资格的关系,既合乎法理,也合乎情理。
  上述两项改革,大大降低了准入门槛,更多的市场主体可以更加自由地出生,为经济社会发展奠定了坚实基础。

无锡的实例:基本面的乐观与新的忧虑
  以江苏省无锡市2014年3月1日至2015年2月28日的企业注册情况为例:
  新办企业增量明显。新登记各类企业29414家,注册资本总额1174.19亿元,同比分别增长了35%和92.5%。其中,新登记有限公司27919家,注册资本总额1018.35亿元,同比分别增长了43.1%和84.7%。在历年统计中,增量、增幅都是最多、最高的。
  体现民间资本活力的数据增长明显。在新登记的有限公司中,自然人独资或者控股的有23939家,占85.7%。其中,自然人独资的有5421家,注册资本总额124.54亿元,与上年同期的754家、6.29亿元相比,增长达到了6.2倍和18.8倍。
  抽样调查显示,超过90%的市场主体对改革提供的宽松准入制度、便利化和政府的“自我革命”感到满意。在改革年度新办了156户注册资本低于3万元的内资有限公司;注册资本最低的为1元,有两家“一元钱”公司;有473家企业得益于“住改商”而实现了投资创业的目标;有412家企业享受了就近登记的便利;企业联办专窗统一受理营业执照、组织机构代码证、税务登记证的申请,10张表变为1张表,23份材料变为10份材料,审批时限由40多天压缩为5天;“前置变后置”的改革,使无锡市5903家企业受惠,无障碍地获得企业的法人资格。
  改革永远在路上,改革也会带来新的问题,需要新的思考。具体如下:
  把“认缴”理解为“任缴”,对注册资本登记制度改革存在误解。相当数量的申请人,认为“认缴”就是股东“任意”缴付,甚至误以为不“验资”就可以“不缴”。在对156家新办企业抽样调查中,公司设立时出资缴付到位的只有9家,半年内缴足的12家,37.5%的企业一年内没有任何数额缴付。
  “查无下落”的企业不少。对2014年3月份设立登记的221家企业进行挂号邮件回访,由于地址原因被退回的超过100家。对64家新登记的企业进行入户调查,只成功联系到了10家。
  有些企业出资期限过长,降低了社会信用。对25155家企业进行了数据采集,通过加权平均分析,企业平均出资期限达到22.3年。个别极端情况违反常理,比如作为股东的法定代表人已经70岁,章程约定其出资期限为50年。显然,这种情况,有理由对其出资诚意画一个问号。

理性应对认缴巨额注册资本
  实行注册资本认缴制前,关于注册资本额的规定,从来只有下限,而没有限高的要求;改革后,既无下限的规定,也无上限的规定。客观上,法律并没有对注册资本额作禁止性规定,这无疑是我国企业户口制度的进步。
  的确,过高或过低认缴注册资本,可能导致一定的交易风险。但必须相信,“群众的眼睛是雪亮的”。把常识性问题的识别、判断与选择交给市场及交易对象,行政机关不作过度或深度介入,这种价值和行为取向是不可逆的。

关于自然人网店登记的再思考
  在企业户口制度不断改进和完善的改革形势下,有一类群体一直游离在企业户口制度以外,那就是自然人网店。
  关于自然人网店是否进行工商登记,领取营业执照,早有争论。2008年3月,北京市工商局起草的《电子商务监管征求意见稿》明确规定,凡是以盈利为目的的自然人网店需要办理营业执照,但有三类自然人网店可以豁免:一是在互联网上出售、置换自用物品,且不以盈利为目的的个人;二是已登记注册的企业和个体工商户,其电子商务经营范围与原经营范围相一致;三是已取得政府监管部门颁发的互联网信息服务经营许可证或完成网站备案,并领取了工商营业执照。
  该征求意见稿一经发布即招致“业内人士的普遍担忧”。自然人网店办理工商营业执照后直接涉及纳税问题,这必然使自然人网店赖以生存的低价格盈利模式受到冲击,故反对者不少;而一些互联网平台大佬纷纷联动,发起了多层次的攻势,既要阻止北京市出台该意见,又要防止其他地方跟进,由此导致北京市的规定在征求意见后“胎死腹中”。之后,全国范围内对自然人网店“网开一面”,不作工商登记的政策一直延续至今。
  而根据国务院《税收征收管理法实施细则》第十二条规定:“从事生产、经营的纳税人,应当自领取营业执照之日起30日内,向生产、经营地或者纳税义务发生地的主管税务机关申报办理税务登记……”也就是说,成为纳税人的前提之一是“领取营业执照”,由此可以推导出的是,自然人网店不申领营业执照,就无须纳税;不申领营业执照的最终目的,就是为了不纳税。这对于其他领取营业执照的生产、经营者而言,显失公正。
  全国到底有多少自然人网店,可能谁也说不清,但从每年披露的数万亿的网络交易总额推测,自然人网店数量之大不容忽视。立足于构建线上线下公平公正的市场竞争环境,在企业户口制度再简化的进程中,把自然人网店纳入正常的企业户口制度,并与税收制度相分离,既是必须的,也是合理的。
  一旦自然人网店办理工商登记,基于其获得的商事主体资格,可以通过公示给予自然人网店的利害关系人及广大公众提供最基本的保护,消除有利益、无责任的“死角”;使主体资格与主体责任相一致,形成公开、公平的竞争环境。
  退一步讲,自然人网店作为新兴行业可以给予扶持,但也应当有个尽头,不能老“躺”在扶持的政策上;更何况,其低价格的盈利模式,随着自然人网店数量的增多、规模的扩大,已经给其他形式的经营主体带来了实质性冲击和影响。关于这一点,必须要有全局性和战略性思考,拿出勇气,果断地变革。

商事制度改革:市场起决定性作用
  让市场起决定性作用,就企业户口制度而言,主要体现在两个方面:一方面,把要不要办、办何种组织形式的市场主体,规模多大、经营什么、什么时候开始经营等方面的自主权还给投资者,让他们亲历没有外力强制、完全自主的市场主体无障碍“自由出生”。另一方面,在如何办理上,对于守法经营者,不断简化手续,提高效率,使其尽快取得市场主体资格;对于自然人网店,纳入企业户口制度管理范围,让其获得身份;对于无照(无证)经营企业,应当分析原因、找准症结,再降低门槛,引导其办理企业户口。
  多年来,我们在市场主体准入清路障、设路标方面做了大量工作,但相比发达国家,我国企业户口制度中的障碍与限制仍然较多,还有企业户口再简化的制度空间,可以“出招”。而这个“大招”就是商事制度改革。
  商事制度改革,以商主体为核心,追求商主体在更加宽松的环境、简化的手续下的无障碍“自由出生”,并实现从“里”到“外”的改头换面:
  直接与商事制度进行名义与内涵的双重接轨,把现行社会熟知的、体现市场主体合法存在的企业法人营业执照改为商事登记证,商事登记证也成为商主体的凭证。
  大力简化证载信息,把现行营业执照上载明的企业名称、住所(经营场所)、法定代表人、注册资本、经营范围、经营期限等六大事项,简化为商事登记证上的名称、住所、法定代表人,注册资本及经营范围不再作为“证”的信息予以载明。
  把社会公众及交易对象关心关注的注册资本、经营范围与董事会构成等作为必载事项,要求在企业外部章程中予以明确、细化,还必须通过企业信用信息公示平台向全社会公开,供查阅、查询,以此引导市场交易活动中的利害关系人,把对原来营业执照上载明事项的关注,转向对企业规程、规范的关注;企业内部议事规则、权利义务分配等均由企业内部章程约定,企业自行决定是否公开和用什么方式公开。
  商事主体资格与经营资格相分离,但对于住所与经营场所、法定代表人与经营负责人,可以选择分离也可以选择统一,经营必须办理许可证方可经营的项目,许可证上载明经营事项、经营场所(住所)及负责人(法定代表人),商主体住所的功能仅为明确法律管辖地和文件送达地。
  商主体无论是实体企业,还是自然人网店,都应当办理户口。目前的自然人网店可以不登记,是一种超国民待遇,仅是扶持网络经济发展的权宜之计,难以持续,只有实施统一的户口登记制度,才能体现公平原则。对不以商主体名义出现的个人,必须依托社会和个人诚信体系的健全,逐步完善自主申报缴税制度,即有一次经营活动即按规定申报纳税一次,从而使经营资格不再“绑架”主体资格,促使大众创业、万众创新更具普遍性、广泛性。
  通过商事制度改革,确立商事登记证在企业户口制度中的身份证地位,如个人身份证一样,企业身份证不体现资产、经营情况,持有企业身份证,只要不经营,就无须申报税务登记,无须缴税。
  未来,把上述改革设想变为现实,必须把商事登记立法工作重新提上议事日程,对局部的、零碎的改革进行通盘整合,按商事登记的规则简化不同类型商主体的登记程序,最终制定集成的综合性商事制度法律。
  企业户口制度的改革方向,必然是简单化;简单化的企业户口制度,可以保证各类市场主体排除一切不必要的干扰与阻碍。而实施商事制度改革,就是让市场起决定性作用,使商主体真正成为企业户口制度的主角。

江苏省无锡市工商行政管理局副局长 盛小伟 

中国人民大学经济学院教授 顾海兵